Architecture – Qu’est-ce qu’une AVAP ?

Architecture – Qu’est-ce qu’une AVAP ?

Architecture / patrimoine – Circulaire du 2 mars 2012 – Ministère de la culture et de la communication – NOR : MCCC1206718C

La présente circulaire et les fiches techniques qui l’accompagnent ont pour objet de préciser les conditions d’application du dispositif des « aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine » (AVAP) introduit aux articles L.642-1 à L.642-10 du code du patrimoine par l’article 28 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (loi ENE dite « Grenelle II ») et aux articles D.642-1 à R.642-29 par le décret n° 2011-1903 du 19 décembre 2011 relatif aux aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine.

Le dispositif des AVAP, sans en remettre en cause les principes fondateurs, se substitue désormais à celui des zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP). Il a pour ambition de développer une nouvelle approche de la gestion qualitative des territoires en intégrant à l’approche patrimoniale et urbaine des ZPPAUP les objectifs de développement durable.

J’appelle votre attention sur le fait que les ZPPAUP existantes ne continueront de produire effet que pendant une durée de cinq ans à compter de l’entrée en vigueur de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, sauf si leur révision en AVAP est approuvée avant cette échéance, soit le 14 juillet 2015. A défaut de transformation des ZPPAUP existantes en AVAP à la date du 14 juillet 2015, le régime des abords des monuments historiques ainsi que celui des sites inscrits au titre du code de l’environnement seront rétablis de plein droit sur l’ensemble des territoires concernés.

Des mesures transitoires ont été aménagées par la loi qui ne remettent cependant pas en cause l’échéance précitée. Elles concernent les procédures d’instruction de ZPPAUP en cours à l’entrée en vigueur de la loi à savoir :

– la modification,

– la révision,

– l’élaboration, mesure complémentaire introduite par la loi n° 2011-665 du 15 juin 2011 ;

– pour ces deux dernières procédures, le stade de l’enquête publique aura dû être atteint à l’entrée en vigueur de la loi, sinon la procédure en cours est caduque et il convient d’engager une nouvelle procédure d’instruction qui ne pourra être en l’occurrence qu’une révision en AVAP.

Il vous revient donc d’informer précisément les collectivités territoriales intéressées de ces conditions et de promouvoir activement ce dispositif auprès d’elles. Vous mettrez notamment vos services à leur disposition afin de leur prodiguer les conseils d’ordre administratif, juridique ou technique dont celles-ci auraient besoin dans la conduite de création d’AVAP ou pour la révision des ZPPAUP existantes en AVAP.

Il conviendra, par ailleurs, pour la bonne exécution des procédures, d’alerter dans de brefs délais les collectivités sur les difficultés que vous pourriez constater qui résulteraient notamment d’une insuffisante association de l’architecte des Bâtiments de France à la conduite de l’étude, du non-respect des modalités de la concertation dont la responsabilité incombe à la collectivité compétente, d’irrégularités dans la constitution de l’instance locale consultative, ou encore de problèmes relatifs à la composition et au contenu du dossier de projet de l’AVAP.

Les services de l’État tiennent un rôle indispensable dans le déroulement de la procédure pour éviter un refus d’accord tardif de votre part en application du dernier alinéa de l’article L.642-3 du code du patrimoine.

Au terme de toute procédure d’AVAP, comme c’était précédemment le cas pour les ZPPAUP, il vous reviendra de transmettre à la direction générale des patrimoines, sous-direction des monuments historiques et des espaces protégés, l’acte de création ou d’approbation accompagné du dossier sous format et support numérique, ainsi que sur support papier.

Pour la bonne mise en œuvre des révisions de ZPPAUP en AVAP, il convient de dresser un bilan des ZPPAUP existantes pour établir la nature des adaptations à opérer.

Les fiches techniques suivantes sont annexées à la présente circulaire, détaillant les principes ci-dessus, les étapes de la création d’une AVAP et ses modalités de mise en œuvre. (…)

Vous voudrez bien aviser la direction générale des patrimoines de toute difficulté que vous rencontreriez dans la mise en œuvre de cette réforme.

Fiche 1 – Cadre de la mise en œuvre d’une Avap

1-1 : Continuité des principes fondateurs

Le dispositif des AVAP conserve les principes fondamentaux qui avaient présidé à l’institution des ZPPAUP : il s’agit d’une servitude d’utilité publique dont l’objet est de garantir la qualité du cadre de vie et plus précisément la pérennité et la mise en valeur d’un patrimoine dont les intérêts s’expriment de multiples manières.

L’appellation nouvelle donnée aux AVAP n’est pas en retrait par rapport au champ traité par les ZPPAUP ; le « patrimoine » dans son acception culturelle est pris au sens général. Le premier alinéa de l’article L.642-1 nouveau du code du patrimoine énumère, en effet, les intérêts culturel, architectural, urbain, paysager, historique ou archéologique qui sont pris en compte au sein de l’AVAP.

De même, la mise en œuvre de l’AVAP continuera de s’appuyer sur une démarche consensuelle entre l’État et la collectivité compétente, cette dernière voyant son implication et ses responsabilités renforcées (enquête publique entièrement décentralisée, concertation avec la population…).

L’association à la démarche patrimoniale de la dimension « développement durable », constitue l’évolution majeure. Les approches patrimoniale et environnementale sont tout à fait compatibles. En effet, la conservation et la mise en valeur du patrimoine participent pleinement d’un tel développement (économie d’espace, économies d’énergies, matériaux, savoir-faire).

1-2 : Évolutions imprimées par l’AVAP

Toute l’approche patrimoniale qui présidait à la création de la ZPPAUP demeure valide. Tout juste doit-elle être plus exigeante en termes d’état des lieux et évaluer l’opportunité ou la capacité du tissu bâti à prendre en compte les travaux ou installations contribuant au développement durable.

Le « diagnostic architectural, patrimonial et environnemental» impose une démarche intégrée (il n’y a pas de « volet environnemental » spécifique ou additionnel de l’AVAP) et ne consiste pas en une juxtaposition de données ou de constats. En effet, un « diagnostic » n’est pas, par essence, un simple recensement, mais une synthèse dégageant des enjeux et des objectifs croisés ainsi que les mesures en découlant.

Une des volontés ayant présidé au dispositif des AVAP est également de mieux encadrer, au regard du règlement de l’aire, l’avis de l’architecte des Bâtiments de France. En effet, beaucoup de difficultés d’application des ZPPAUP, notamment les plus anciennes, ont résulté de lacunes, d’imprécisions voire de confusions dans l’expression du règlement (prescriptions écrites), des recommandations dont la force juridique, l’opposabilité était discutable étant fréquemment prévues et ajoutant à cette confusion. Le dispositif nouveau prévoit expressément que « l’autorisation peut être assortie de prescriptions particulières destinées à rendre le projet conforme aux prescriptions du règlement de l’aire ».

Votre attention est attirée quant aux conséquences d’un tel renforcement du cadre réglementaire sur l’exercice tant de leurs avis par les architectes des Bâtiments de France, que des décisions que vous serez amenés à prendre dans le cadre des procédures de recours.

Une grande rigueur s’impose désormais pour veiller au strict respect du cadre réglementaire de l’AVAP dont il s’agit au cas d’espèce d’appliquer les prescriptions, de manière à ne pas exposer les décisions de l’autorité compétente à des fragilités contentieuses.

Par ailleurs, la démarche de mise en œuvre de l’AVAP s’inscrit désormais dans un échange continu entre les partenaires aussi bien pour l’élaboration du dossier (la conduite de l’étude « associe » l’architecte des Bâtiments de France) que pour le suivi permanent des travaux après création de l’AVAP (instruction des adaptations mineures et des recours sur les permis ; suivi en amont des opérations d’aménagement et d’une manière générale de l’évolution du territoire couvert par l’AVAP au regard de ses objectifs).

Tel est le rôle de l’instance consultative locale dénommée par le décret « commission locale de l’aire de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine » qui permet un échange permanent entre la collectivité et les services déconcentrés de l’État.

1-3 : Opportunité/nécessité d’une évolution de ZPPAUP en AVAP

Il est rappelé que, depuis l’entrée en vigueur de la loi portant engagement national pour l’environnement (soit le 14 juillet 2010), aucune procédure de création, de révision ou de modification d’une ZPPAUP ne peut être engagée.

Les mesures transitoires prévues concernent la poursuite des procédures en cours à cette date. Seules les procédures de création ou de révision de ZPPAUP ayant atteint, à la dite date, le stade de l’enquête publique peuvent être poursuivies selon le régime antérieur.

Les autres procédures de création ou de révision donnent lieu à une reprise des étapes déjà effectuées depuis la délibération de mise à l’étude de la création de l’AVAP ou de la révision de la ­ZPPAUP en AVAP. Cette délibération doit être prise pour préciser les modalités de la concertation dorénavant imposée et prononcer la constitution de la commission locale de l’aire de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine.

Dans ce cadre, il peut être envisagé de faire évoluer tout ou partie d’une ZPPAUP en secteur sauvegardé. Dans ce cas, une telle option devra rapidement être dégagée en accord avec la collectivité. La maîtrise d’ouvrage de l’étude d’une AVAP ou d’un PSMV ne revient, en effet, pas aux mêmes autorités compétentes : collectivité avec subvention éventuelle de l’État pour l’AVAP, État, avec contribution de la collectivité pour le PSMV.

Par ailleurs, pour assurer toute la cohérence nécessaire au plan national, il y aura lieu de recueillir, préalablement à l’engagement de la démarche locale, l’avis de principe de l’administration centrale (direction générale des patrimoines – sous-direction des monuments historiques et des espaces protégés) qui pourra, en tant que de besoin, diligenter une mission d’inspection.

Fiche 2 – Conception d’une Avap

2-1 : Objet et délimitation d’une AVAP

2-1-1 : Objet et objectifs d’une AVAP

A l’instar de la ZPPAUP, l’objet central de l’AVAP porte sur le patrimoine culturel et ses objectifs pour la préservation et la mise en valeur de celui-ci.

L’AVAP doit appréhender l’ensemble des champs patrimoniaux d’ordre culturel énoncés par l’article L.642-1 du code du patrimoine. Outre les patrimoines architectural, urbain et paysager, deux champs sont nouvellement mentionnés par rapport aux ­ZPPAUP : le patrimoine historique et le patrimoine archéologique.

Au-delà d’un patrimoine spécialement identifié, le patrimoine culturel peut prendre de très multiples formes. Il ne peut s’agir, cependant, que d’un patrimoine matériel et immobilier car l’AVAP est un instrument de protection d’espaces bâtis ou non et ne peut réglementer un patrimoine mobilier, ni un patrimoine immatériel, ni un savoir-faire. L’AVAP pourra, en revanche, préserver les lieux qui les abritent

L’AVAP doit considérer toutes les formes de patrimoine, qu’il s’agisse :

– d’éléments entrant dans son champ d’application, qu’il lui revient, de ce fait, de traiter dans son propre cadre règlementaire (cas des abords des monuments historiques et des sites inscrits ­préexistants),

– d’éléments régis par des textes particuliers (monuments historiques eux-mêmes et vestiges archéologiques par exemple ou sites classés relevant du code de l’environnement), dont elle doit simplement tenir compte.

2-1-2 : Délimitation d’une AVAP

Le choix du périmètre de l’AVAP doit s’appuyer sur la prise en compte de l’ensemble des dimensions patrimoniales précitées et appréhender au mieux les limites paysagères à grande échelle.

L’aire d’étude de l’AVAP doit donc être suffisamment étendue pour que l’on puisse déduire en toute connaissance de cause le périmètre le plus pertinent de la future servitude.

Un traitement cohérent des abords des monuments historiques doit être assuré par l’AVAP. Il y a donc lieu de choisir un périmètre optimal de l’AVAP évitant le maintien d’abords résiduels au-delà de celui-ci. En effet, contrairement au droit des ZPPAUP la servitude « champ de visibilité » des monuments historiques inclus dans le périmètre de l’aire n’est plus applicable en son sein mais continue de produire ses effets en dehors de l’aire si cette dernière ne l’englobe pas (art L.642-7).

Si tel ne peut être le cas, il est souhaitable de procéder à un réaménagement de ces parties d’abords via une procédure de périmètre de protection modifié.

Cette mesure peut être conduite concomitamment avec celle de l’AVAP (enquête publique ­simultanée).

2-2 : La prise en compte du patrimoine

2-2-1 : Nature de l’investigation relative au patrimoine

L’analyse architecturale et patrimoniale doit établir les valeurs fondamentales du territoire de l’AVAP sur lesquelles s’appuyer pour déterminer les conditions de traitement qualitatif du bâti et des espaces tenant compte des objectifs de développement durable.

Cette analyse n’est pas nécessairement exhaustive, elle est opérée par synthèses, notamment typo­logiques, sauf lorsque la qualité d’une construction ou d’un espace est telle que l’on doive le traiter spécifiquement.

Hormis ces précisions, l’analyse architecturale et patrimoniale ne diffère en rien de celle qui était conduite en ZPPAUP et l’évolution d’une ZPPAUP en AVAP ne remet pas en cause l’étude initiale.

2-2-2 : Patrimoine d’intérêts urbain et paysager

Si un PLU préexiste, l’analyse du patrimoine urbain et paysager doit être conduite en relation avec l’approche d’urbanisme ou d’aménagement rural opérée par celui-ci et les objectifs fixés par le PADD. Elle doit cependant rester centrée sur la qualité de cadre de vie, s’agissant d’une servitude d’utilité publique dédiée à cette ­finalité.

L’AVAP n’a pas d’effet direct sur la restructuration des tissus bâtis, notamment sur le découpage foncier. Elle ne permet pas non plus à l’autorité publique d’imposer la démolition de bâtiments qu’il s’agisse d’un objectif ponctuel de mise en valeur ou d’un objectif plus général de curetage.

L’AVAP ne peut être un instrument de gestion de l’espace rural ou naturel, même au titre de la protection et de la mise en valeur du paysage. Ainsi, les modes et conditions d’exploitation relèvent des dispositions du code rural et du code forestier notamment.

En revanche, l’AVAP appréhende les espaces publics aménagés ou à aménager (places, jardins, parcs, voies, ponts, rails, quais..). Assurer la qualité esthétique des perspectives urbaines et des paysages de l’aire fait partie de ses objectifs essentiels.

2-2-3 : Architecture

Le diagnostic architectural prévu par la loi a vocation à déterminer la qualité et l’intérêt des bâtiments pour en définir et en justifier le statut règlementaire de protection retenu par l’AVAP.

L’approche architecturale ­comprend :

– une analyse typologique qui permet de déterminer les caractéristiques les plus représentatives du patrimoine bâti local,

– une approche par immeuble permettant d’identifier les plus remarquables d’entre eux et de fonder l’intérêt patrimonial du territoire concerné par l’AVAP.

L’analyse typologique ne peut être qu’une approche préparatoire à l’élaboration des dispositions règlementaires de l’AVAP car elle ne permet pas de restituer la totalité des valeurs du bâti, procédant par regroupements ou assimilations.

Elle est également limitée à l’appréhension des seuls éléments extérieurs des bâtiments, sans prendre en compte leur organisation interne et leurs distributions, en particulier en ce qui concerne l’habitat traditionnel, l’AVAP ne pouvant réglementer l’intervention sur l’intérieur des bâtiments.

L’analyse typologique, employée seule, pourrait enfin présenter le risque d’aboutir à un stéréotype de l’architecture dite « locale ».

Par ailleurs, l’existence ou la création d’une AVAP, dont les prescriptions d’ordre architectural constituent l’un des moyens privilégiés d’action règlementaire, devrait permettre d’éviter les redondances voire les risques de contradiction avec l’article 11 du PLU, voire l’usage de protections énoncées par ce dernier en application de l’article L.123-1-5 7° du code de l’urbanisme.

Les principes d’intégration architecturale et d’insertion paysagère des constructions nouvelles attachés aux AVAP ne devraient pas interdire ni limiter la recherche des économies d’énergie.

La promotion d’une architecture contemporaine de qualité à la fois au titre de l’expression architecturale elle-même et en termes d’excellence énergétique est à encourager et seules des prescriptions cadres, non normatives, peuvent être formulées permettant à l’architecte des Bâtiments de France d’émettre un avis ­circonstancié.

2-2-4 : Patrimoine d’intérêt historique

Le patrimoine d’intérêt historique a naturellement vocation à être apprécié au regard du dispositif de protection propre aux monuments historiques.

Cependant, il n’est pas toujours possible ni souhaitable de procéder, dans le cadre de l’élaboration de l’AVAP, à l’inscription voire au classement de l’ensemble des immeubles (bâtis ou non) identifiés comme présentant un tel intérêt.

Les dispositions règlementaires de l’AVAP peuvent prendre alors elles-mêmes en charge la préservation et la mise en valeur de ces immeubles en rappelant toutefois que la protection résultante ne pourra en tout état de cause permettre leur gestion intégrale (impossibilité de réglementer les ­intérieurs).

En ce qui concerne les monuments historiques existants, il convient de rappeler que leur gestion règlementaire relève de l’application des dispositions propres aux monuments historiques et que l’AVAP n’a pas la capacité d’émettre des règles ou des prescriptions à leur endroit.

2-2-5 : Patrimoine d’intérêt archéologique

L’archéologie est une discipline qui obéit à des méthodes et des processus particuliers que l’AVAP ne permet pas, en elle-même, de mettre en œuvre, mais qui s’appliquent pleinement sur son teritoire.

L’AVAP ne subordonne pas l’instruction et la gestion des demandes d’autorisation d’urbanisme ou d’autorisation spéciale à la consultation des services chargés de l’archéologie (à défaut de délimitation de zones de présomption de prescriptions archéologiques en application de l’article L.522-5 du code du patrimoine), ni à la réalisation de fouilles (article R.425-31 du code de l’urbanisme).

La prise en compte du patrimoine d’intérêt archéologique ne peut donc s’affranchir du régime propre à l’archéologie développé au livre cinquième du code du patrimoine. L’AVAP ne pourra notamment protéger que les éléments visibles hors sol.

En revanche, l’AVAP peut prendre en compte la nécessaire mise en valeur des vestiges par des dispositions propres à la préservation ou à la requalification de leur environnement.

2-2-6 : Autres patrimoines

Au-delà des types de patrimoines traités ci-dessus, il existe également d’autres éléments de patrimoine plus résiduels. Cela peut concerner, par exemple, un lieu de mémoire, un lieu associé et indispensable à l’exercice d’un savoir-faire (site industriel, artisanal, commercial, agricole…) ou à une expression culturelle, tous lieux qui n’ont pas nécessairement d’intérêt propre, en particulier esthétique, mais à préserver en tant que tels.

L’identification et la préservation d’un tel patrimoine doit être claire (son objet, sa matérialisation) et reposer au moins sur une reconnaissance locale incontestable. Il convient de sensibiliser la collectivité à la difficulté d’en faire l’unique objet d’une AVAP au risque d’une réelle insécurité juridique tant au regard de son opportunité qu’en ce qui concerne ses dispositions règlementaires.

2-3 : La prise en compte des objectifs de développement durable

2-3-1 : Éléments de cadrage

La prise en compte, la préservation et la mise en valeur du patrimoine bâti ancien, constituent en elles-mêmes des réponses aux objectifs de développement durable.

En effet, ce patrimoine présente notamment de nombreuses qualités d’économie par une morphologie urbaine dense et, le plus souvent, en ordre continu, par des modes constructifs traditionnels performants (emploi de matériaux locaux, d’inertie thermique importante, mis en œuvre en épaisseur suffisante…).

L’approche faite au titre du développement durable doit d’abord considérer ce facteur et ne se limiter qu’à des mesures soit correctives en tant que de besoin, soit appropriées au regard des qualités patrimoniales recensées dans le cadre de l’approche architecturale et patrimoniale effectuée à l’occasion du diagnostic.

L’approche environnementale ne procède pas d’une analyse fondamentale et encore moins d’une « évaluation environnementale» globale rendue obligatoire dans le cadre de documents d’urbanisme en application de l’article L.121-10 du code de l’urbanisme.

Tel qu’il en résulte de l’article D.642-4, il n’y a pas lieu de procéder à une nouvelle étude environnementale dans le cadre de l’AVAP lorsqu’un PLU existe, que cette analyse ait été conduite sous la forme d’une évaluation environnementale ou d’un chapitre du rapport de présentation portant sur l’état initial de ­l’environnement.

Cette dispense, qui ne peut bien entendu jouer que si l’étude environnementale du PLU n’est pas devenue en tout ou partie obsolète, participe du double souci de ne pas alourdir inutilement l’élaboration de l’AVAP et d’éviter les risques d’incohérence entre les deux ­analyses.

En revanche la dispense d’une étude spéciale propre à l’AVAP ne soustrait pas à l’obligation de dégager les enjeux et objectifs de développement durable attachés au territoire de l’AVAP.

L’approche consacrée à l’environnement s’attache essentiellement à relever les éléments qui participent de la démarche de développement durable qu’il convient de prendre en compte, tant en termes d’atouts que d’inconvénients, dans le cadre d’un traitement du tissu bâti et des espaces assurant la qualité du tissu urbain, sa cohésion, ses compositions…

Il s’agit donc d’une approche non pas fondamentale mais appliquée qui dégagera principalement des problématiques particulières dont celles relatives aux économies d’énergie et à l’exploitation des énergies renouvelables.

2-3-2 : Morphologie bâtie, urbaine et paysagère et densité de construction

La morphologie bâtie et la densité des constructions caractérisent la qualité patrimoniale que l’AVAP doit prendre en compte et préserver notamment à l’occasion de constructions nouvelles ou d’extension d’urbanisation intérieures comme extérieures au tissu ­existant.

Elle peut directement participer à la problématique d’économie d’espace et d’économie d’énergie par la densité des bâtiments, leur implantation, leur disposition notamment au regard de la topographie et des vents.

2-3-3 : Économies d’énergie

La recherche d’économie d’énergie s’applique en premier lieu à l’isolation des bâtiments dont les procédés peuvent avoir un impact sur leur aspect.

Les procédés d’isolation extérieure doivent être justifiés faute d’autre solution possible, sinon interdits s’ils conduisent à porter une atteinte manifeste à l’architecture des bâtiments recensés d’intérêt patrimonial.

Une attention particulière doit être portée quant aux dispositions règlementaires intéressant les menuiseries (dessin, matériau, vitrage).

Il ne peut s’agir d’émettre des interdictions de principe et s’il y a contre-indication au regard du maintien de la qualité architecturale des bâtiments existants, elle doit être dument motivée, éventuellement au cas par cas (immeubles remarquables ou immeubles contigus ou à proximité de ces immeubles). L’interdiction de principe n’est pas non plus de mise en ce qui concerne les constructions nouvelles et si une telle interdiction devait être émise, elle devrait être justifiée.

Il convient de préciser que l’analyse conduite dans le cadre de l’AVAP ne peut raisonnablement donner lieu à l’établissement d’un bilan énergétique complet et préalable, Bâtiment par Bâtiment, qui dépasserait le cadre et les possibilités, notamment financières, mais aussi juridiques (impossibilité d’imposer la visite intérieure des bâtiments), d’une étude d’AVAP.

Il ne s’agit, en fait, que de fonder l’avis de l’architecte des Bâtiments de France pour l’acceptation, éventuellement assortie de prescriptions d’ordre architectural, ou le refus motivé des aménagements proposés.

2-3-4 : Exploitation des énergies renouvelables

L’exploitation des énergies renouvelables présente, au regard de la protection et de la mise en valeur de l’architecture et du patrimoine, des caractéristiques et des impacts très différents d’un procédé à l’autre. L’évolution technologique connue concernant les matériels et matériaux d’exploitation constitue également un facteur à prendre en considération.

2-3-5 : Énergie solaire

Les installations de captage de l’énergie solaire affectent, selon leur implantation et leur importance, soit les bâtiments, en toiture ou en façade (panneaux solaires), soit des espaces aux abords des constructions (implantations de capteurs solaires au sol), soit encore de vastes étendues (centrales solaires).

Les conditions et prescriptions qui en résultent concernent selon les cas :

la conservation historique ou architecturale des bâtiments (questions d’implantation en plan ou en coupe, de rapport dimensionnel, de couleur, d’effets de réflexion…),

la préservation de la qualité des espaces publics ou privés (présence par exemple d’ordonnancements architecturaux ou végétaux, de parcs ou de jardins d’agrément ou de facture ­historique…),

la préservation d’un paysage à différentes échelles selon la topographie, l’occupation agricole, forestière, bâtie…

2-3-5 : Énergie éolienne

L’exploitation de l’énergie éolienne, compte tenu des nécessités d’exposition au vent, comporte d’importants risques d’impact sur le paysage urbain, rural ou naturel, qu’ils s’agisse de dispositifs d’usage industriel ou d’usage domestique.

En effet, de quelque manière que les éoliennes soient disposées, isolées ou groupées, elles dépassent localement la ligne de faîtage, émergent du vélum bâti général ou prennent possession du paysage à différentes échelles.

Il convient de veiller tout particulièrement à la meilleure insertion paysagère et à l’intégration architecturale de ces dispositifs.

Par ailleurs, la politique d’organisation de l’exploitation de l’énergie éolienne conduite par les préfets au titre des « zones de développement de l’éolien » (ZDE) doit tenir compte de l’existence d’espaces protégés, en particulier d’AVAP et des avis exprimés par les services de l’État en charge du patrimoine dans le cadre de l’élaboration de ces projets de ZDE.

2-3-5 : Énergie géothermique

De toutes les exploitations des énergies renouvelables, l’exploitation de l’énergie géothermique est celle qui engendre le moins d’impacts sur la qualité architecturale et patrimoniale et sur le paysage.

Seules les installations hors sol nécessaires à l’exploitation, mais généralement de faible importance, peuvent avoir un impact et donner lieu à des prescriptions visant à la préservation et à la mise en valeur de l’architecture, du patrimoine et du paysage.

2-3-6 : Énergie hydraulique

L’exploitation de l’énergie hydraulique, soit marine, soit du réseau hydrographique, peuvent donner lieu à des ouvrages plus ou moins importants, voire à des dérivations, qui peuvent affecter la qualité esthétique des espaces environnant le tissu bâti ou, à plus grande échelle, le paysage (barrages ou usines de captage et de transformation en électricité).

Leur implantation, leurs dimensions, leur esthétique peuvent faire l’objet de prescriptions particulières sans toutefois remettre en cause la réponse aux besoins énergétiques ou de sécurité civile.

2-3-7 : Usage et mise en œuvre des matériaux

Jusqu’au XIXe siècle, l’usage et la mise en œuvre des matériaux traditionnels devaient compenser les modestes capacités des dispositifs, eux-mêmes traditionnels, de production de chaleur (la cheminée ou le poêle). L’isolation des bâtiments anciens dépend des modes constructifs utilisés, depuis l’usage de la pierre en pleine masse et de murs d’épaisseur importante avec ou sans blocage, jusqu’à l’utilisation de la terre cuite ou de la terre crue.

C’est une des raisons pour lesquelles les bâtiments anciens présentent le plus souvent un bilan énergétique qui n’a rien à envier aux constructions modernes.

C’est donc en respectant ou en composant avec cet usage et cette mise en œuvre traditionnels que pourront être atteints les objectifs assignés d’économie d’énergie. Tel est le sens dans lequel devraient être conçues les dispositions règlementaires de l’AVAP.

Il convient aussi de remarquer que l’usage de matériaux locaux entretient l’activité locale et la perpétuation des savoir-faire, et, de plus, est économe en énergie par une limitation du transport.

2-3-8 : Préservation de la faune et de la flore

La préservation des milieux biologiques, même si elle doit être prise en compte par l’AVAP, n’est pas une problématique directement associée à celle-ci.

Il convient cependant d’avoir connaissance de la consistance et des protections attachées à ces milieux et intéressant le territoire de l’AVAP :

– espèces rares ou protégées,

– biotopes et réserves naturelles,

– zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique et floristique,

– zones « Natura 2000 »…

Cette démarche permet de s’assurer que les dispositions de l’AVAP ne portent pas atteintes aux milieux et habitats concernés.

En tout état de cause, la qualité architecturale, patrimoniale et paysagère, du territoire de l’AVAP concourt en elle-même au maintien des espèces et plus largement des biotopes. Ainsi en est-il, par exemple, des prescriptions d’une AVAP relatives au maintien de haies ou à la restitution de haies disparues.

Par ailleurs, l’AVAP gagnerait à prendre appui sur la mise en œuvre des trames verte et bleue attachées aux schéma de cohérence écologiques en application des articles L.371-1 et L.371-3 du code de l’environnement.

Fiche 3 – Composition et contenu du dossier d’avap

3-1 : Composition

Le dossier de l’AVAP ne comprend que les pièces suivantes à l’exclusion de toute autre :

un rapport de présentation des objectifs de l’AVAP auquel est annexé un diagnostic architectural, patrimonial et ­environnemental,

un règlement comportant des prescriptions,

un document graphique.

Le diagnostic architectural, patrimonial et environnemental, qui « fonde » l’AVAP, se traduit par un document d’étude préalable dont l’absence dans le dossier constituerait un vice de forme.

3-2 Contenu des pièces

3-2-1 Diagnostic architectural, patrimonial et environnemental

Le diagnostic architectural, patrimonial et environnemental qui aborde les éléments de cadrage développés dans la fiche n° 2, se compose d’un texte et de documents graphiques ; il n’est pas opposable aux tiers et est intégralement annexé au rapport de présentation.

Comme tout diagnostic, il ne comporte pas seulement un état des lieux, mais il doit prendre position, pour chaque domaine abordé, sur les éléments à prendre en compte pour l’établissement de l’AVAP.

Doivent apparaître distinctement dans ce diagnostic les deux approches qui le composent : l’approche architecturale et patrimoniale, et l’approche ­environnementale.

La démarche qui le suscite ne doit pas être cloisonnée ; elle vise à déboucher sur une synthèse des approches développée en termes d’enjeux et d’objectifs propres à justifier les dispositions règlementaires de l’AVAP.

3.2.1.1 : Approche architecturale et patrimoniale

L’approche architecturale et patrimoniale est développée au regard du statut de servitude d’utilité publique de l’AVAP et, ce qui en est le corollaire, de la portée règlementaire de celle-ci.

Deux précisions méritent d’être apportées sur ce point :

l’AVAP ne permet ni une investigation ni un contrôle des intérieurs d’immeubles ;

l’AVAP n’a pas la capacité d’imposer la démolition des constructions en l’absence de tout fondement législatif en la matière.

L’évaluation à laquelle donne lieu cette approche ne peut être qu’une évaluation qualitative au titre des intérêts énoncés par l’article L.642-1 du code du patrimoine : intérêts culturel, architectural, urbain, paysager, historique et archéologique. Elle permet de déterminer les enjeux et les objectifs de la gestion du territoire couvert par l’AVAP et, par voie de conséquence, les dispositions règlementaires à édicter pour sa protection.

L’approche architecturale et patrimoniale n’a pas à juger de la qualité énergétique des bâtiments et des besoins d’installations ou de travaux liés aux objectifs du développement durable qui constituent une des données de l’approche ­environnementale.

Cette approche abordera notamment :

la géomorphologie du territoire et l’évolution de ses occupations urbaine, rurale et naturelle, l’état existant de ce territoire en matière de :

structure paysagère et, d’une manière plus générale, de qualité du cadre de vie, morphologie urbaine, typologie historique et esthétique de l’architecture ainsi que d’éléments d’architecture de valeur patrimoniale (authenticité, état de conservation).

Elle permet de dégager en conclusion :

les caractéristiques constitutives de l’identité et de la qualité du territoire de l’AVAP, les valeurs et les éléments à préserver au titre des intérêts architecturaux et patrimoniaux, les enjeux d’une gestion qualitative des tissus bâtis et des ­espaces.

3.2.1.2 : Approche environnementale

L’approche environnementale ne peut consister en une évaluation fondamentale et exhaustive dans la mesure où :

le territoire couvert par l’AVAP n’a généralement pas une dimension suffisante pour englober toutes les problématiques et toutes les échelles de l’environnement local ;

les objectifs fondamentaux de protection et de mise en valeur architecturale et patrimoniale ainsi que les effets de l’AVAP ne concernent pas toutes les problématiques environnementales ; il en va ainsi de la protection de la faune ou de la flore sur lesquelles l’AVAP ne peut directement émettre de prescriptions. Cependant la démarche de diagnostic doit recueillir tous les éléments disponibles en la matière afin de veiller à ce que les prescriptions de l’AVAP ne compromettent pas, et, le cas échéant, préservent les espaces et milieux constitutifs des habitats du patrimoine faunistique et floristique ;

les principaux fondements de la prise en compte de l’environnement retenus par le droit de l’urbanisme et celui de l’environnement reposent d’abord sur les documents d’urbanisme et les études d’impact.

C’est la raison pour laquelle, dès lors qu’existe un PLU sur le territoire concerné, le décret renvoie au chapitre de ce document traitant de l’environnement, ou à l’« évaluation environnementale» lorsqu’elle est requise.

En conséquence, l’approche environnementale d’une AVAP n’a vocation à prendre en considération que les facteurs environnementaux qui interagissent avec les objectifs et les capacités règlementaires de l’AVAP.

On peut ainsi dégager les champs principaux que doit appréhender cette approche, à savoir :

la géomorphologie (topographie, géologie, hydrographie) en tant que génératrice de paysage (notamment occupation végétale), de localisation et d’organisation des implantations humaines, d’organisation des voies de communication, de réseau et d’énergie hydrauliques, de risques naturels, etc,

le climat (température, pluviométrie, régime des vents) en tant que facteur de localisation et d’organisation des implantations humaines, de modes constructifs traditionnels (pentes de toiture, matériaux, etc), de risques naturels, de pourvoyeur d’énergies renouvelables (solaire, éolien), la flore, essentiellement occupations arborescentes, éventuellement arbustives telles que haies, en tant que facteur d’organisation du paysage (couverture et implantations végétales), d’habitat pour la faune ou plus largement de biotype, de diversité ou d’intérêt biologique.

3.2.1.3 : Synthèse des approches

Une synthèse du diagnostic est réalisée par le chargé d’étude de l’AVAP, qui tire les conclusions respectives des deux approches :

les opportunités et les besoins du patrimoine considéré au regard des objectifs de développement durable, les contraintes environnementales du territoire à prendre en compte (par exemple nécessités d’isolation des constructions) et les potentialités à exploiter ou à développer (exploitation d’énergies renouvelables, de ­matériaux…)

Cette synthèse aboutit à la ­définition :

des conditions de gestion du patrimoine bâti existant et, en particulier, du cadre des conditions d’intégration architecturale et d’insertion paysagère des constructions, ouvrages, installations ou travaux visant tant à l’exploitation des énergies renouvelables ou aux économies d’énergie qu’à la prise en compte de contraintes ou d’objectifs environnementaux (en particulier l’isolation thermique ou la climatisation des ­bâtiments)

des conditions d’insertion paysagère et d’intégration architecturale des constructions nouvelles ainsi que d’aménagement et de traitement qualitatifs des espaces.

En tant qu’elle fonde et justifie les prescriptions règlementaires de l’AVAP cette synthèse figure au rapport de présentation.

3-2-2 : Rapport de présentation

Le rapport de présentation de l’AVAP est, selon les dispositions de l’article L.642-2 du code du patrimoine, un « rapport de présentation des objectifs de l’aire », auquel est annexé le diagnostic architectural, patrimonial et environnemental prévu par l’article L.642-1 du code du patrimoine.

Il n’aborde que les deux seuls champs fédérateurs de l’AVAP :

la préservation et la mise en valeur du patrimoine bâti et des espaces dans toutes les déclinaisons prévues par l’article L. 642-1 du code du patrimoine,

la prise en compte des objectifs de développement durable.

Il reprend, en premier lieu, la synthèse du diagnostic et traite l’ensemble des sujets abordés sur le fondement du diagnostic sous peine d’être considéré comme insuffisant pour fonder le règlement et de risquer une invalidation de l’AVAP par la juridiction ­administrative.

Par ailleurs, il justifie, outre la compatibilité des dispositions avec le projet d’aménagement et de développement durable, les objectifs retenus pour l’AVAP ainsi que les prescriptions qu’elle comporte.

3-2-3 : Règlement

Le corps règlementaire d’une AVAP est constitué, de manière indissociable, de dispositions écrites et d’un ou plusieurs documents graphiques, qui ne sont pas les documents graphiques du diagnostic, l’ensemble étant opposable aux tiers et conjointement applicable aux demandes d’autorisation de travaux.

Le cadre règlementaire écrit peut prévoir lui-même des conditions d’adaptation mineure qui permettront à l’architecte des Bâtiments de France, en tant que de besoin, d’exercer un pouvoir d’appréciation en sa qualité d’expert. Ces conditions doivent toutefois être clairement prédéfinies et de portée limitée ; leur application est soumise à la commission locale en application de l’article L.642-5 du code du patrimoine.

Les dispositions écrites ne sont pas limitées à des « prescriptions particulières », comme en ZPPAUP, mais peuvent s’exprimer tout aussi bien par des dispositions « cadre » à condition que celles-ci soient sans ambigüité pour l’exercice de son pouvoir d’appréciation par l’architecte des Bâtiments de France. Une prescription cadre ne peut cependant pas renvoyer à l’ABF le pouvoir d’énoncer une prescription particulière.

Le règlement de l’AVAP ne peut ajouter aux dispositifs légal et réglementaire, par exemple en créant des procédures de consultations ou en renvoyant à une quelconque autre personne ou autorité compétente, l’ABF par exemple, le soin d’émettre des prescriptions particulières qu’il ne contiendrait pas à l’occasion de l’instruction des autorisations de travaux. De son côté, l’ABF ne peut émettre de prescriptions que pour rendre un projet compatible avec le règlement de l’AVAP et non compléter de sa propre initiative le règlement à l’occasion de l’instruction d’une demande d’autorisation de travaux ou d’une déclaration préalable.

3-2-4 : Document graphique

Le document graphique a la même portée juridique que les dispositions règlementaires écrites et il ne doit représenter que ces dernières, seules juridiquement opposables ; il ne doit donc pas comporter, en dehors du fond de plan lui-même, de dispositions à caractère informatif afin d’éviter toute confusion dans l’application.

Le périmètre de l’AVAP y est représenté à une échelle suffisante pour pouvoir identifier de manière incontestable les îlots de propriétés auxquels s’applique l’AVAP.

La nomenclature de la légende doit traduire aussi bien la typologie des constructions selon leur niveau d’intérêt patrimonial et ses critères, que les dispositions propres aux immeubles devant répondre à des prescriptions particulières.

La représentation graphique des conditions relatives à la morphologie, à l’implantation et aux dimensions des constructions ne peut conduire à remettre en cause les règles d’urbanisme.

Elles ne peuvent qu’en préciser ponctuellement l’application au regard des nécessités de la préservation et de la mise en valeur patrimoniales (par exemple respect d’un velum général ou particulier, préservation de panoramas, de perspectives ou de cônes de vue…).

Le document graphique doit être particulièrement précis dans les AVAP divisées en secteurs au sein desquelles les prescriptions peuvent être de natures différentes ou particulières et notamment pour la représentation des parcelles non aedificandi, dont il est rappelé qu’en vertu de la jurisprudence connue en matière de ZPPAUP mais nécessairement transposable aux AVAP, la prescription est possible à condition d’être proportionnée. (« Considérant… que les prescriptions d’une ZPPAUP notamment celles relatives à l’interdiction ou à la limitation au droit de construire et d’utiliser le sol, doivent être liées et proportionnées à la nature, aux caractéristiques, à l’intérêt des différents lieux à protéger et aux objectifs recherchés par cette protection… » CAA Nancy, n° 98NC01928, 18 décembre 2003 ; « l’inconstructibilité de certains secteurs est au nombre des prescriptions qui peuvent légalement être édictées dans une Z.P.P.A.U.P. sur le fondement du premier alinéa de l’article L. 642-2 du code du patrimoine ; que cette inconstructibilité peut légalement s’appliquer à des secteurs ne présentant pas en eux-mêmes un intérêt particulier dans le but de préserver et mettre en valeur des vues sur le patrimoine protégé… », CAA Lyon, n° 07LY0218, 22 décembre 2009)

Fiche 4 – Procédures d’instruction d’une Avap

4-1 : Conditions de mise en œuvre

4-1-1 : Principes de l’instruction d’une AVAP

L’instruction d’une AVAP repose sur les mêmes bases de partenariat que celle d’une ZPPAUP, à savoir :

– une participation techni­que (étude conduite avec l’assistance de l’architecte des bâtiments de France) et financière (possibilité d’une subvention de l’État),

– une consultation de la CRPS (avant et non après l’enquête publique),

– un accord préalable du préfet de département en vue de sa création, de sa révision ou de sa ­modification.

Le partenariat s’exerce dans un cadre décentralisé renforcé qui confère exclusivement à la collectivité territoriale :

– la responsabilité de la mise à l’étude de l’AVAP,

– la mise en œuvre d’une concertation,

– la conduite de l’instruction locale avec l’aide d’une commission ­locale,

– la mise à l’enquête publique,

– la décision de création, révision ou modification de l’AVAP par le ou les organes délibérants ­compétents.

4-1-2 : Mise à l’étude

L’opportunité de la mise à l’étude d’une AVAP relève du libre choix de la ou des collectivités concernées.

La ou les délibérations qui mettent à l’étude l’AVAP prévoient :

– les modalités de la concertation avec la population, modalités qui sont librement arrêtées par la ou les collectivités,

– la constitution de l’instance consultative dénommée « commission locale de l’aire de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine ».

Le préfet n’exerce de contrôle que sur la légalité de la ou des délibérations de la ou des collectivités concernées portant mise à l’étude de l’AVAP et en aucune manière un contrôle d’opportunité quant au périmètre d’étude qui relève d’une démarche totalement décentralisée. Il pourra cependant conseiller la ou les collectivités de manière à assurer la pertinence et la cohérence de la future AVAP.

Le maître d’ouvrage de l’étude est la collectivité compétente. Lorsque plusieurs collectivités sont concernées, la maîtrise d’ouvrage peut être confiée à l’une des collectivités par délibérations concordantes.

Le choix d’un professionnel indépendant garantit la réunion de toutes les compétences, notamment en matière d’environnement, au regard des caractéristiques du territoire objet de l’AVAP. Le choix se portera de préférence sur un professionnel qualifié en matière de patrimoine architectural, urbain ou paysager qui constituera, en tant que de besoin, une équipe pluridisciplinaire au sein de sa structure ou en association avec d’autres professionnels.

Le choix d’une équipe pluridisciplinaire, soit au sein même de la structure professionnelle du prestataire, soit par groupement est recommandé. En tout état de cause, le choix du ou des prestataires relève de l’application des dispositions du code des marchés publics.

En tant qu’il sera ultérieurement associé à la conduite de l’étude de l’AVAP, vous veillerez à ce que l’architecte des Bâtiments de France participe à l’élaboration du cahier des charges de l’étude. Cette participation est une condition du versement de la subvention de l’État pour la réalisation de l’étude.

L’association de l’architecte des Bâtiments de France lui permet de prendre connaissance du déroulement des travaux jusqu’à la proposition du projet de l’AVAP. En cas d’insuffisance de suivi, le préfet peut intervenir auprès de la ­collectivité.

L’étude doit faire l’objet d’un suivi périodique par la commission locale et le préfet peut aviser la collectivité qui conduit la procédure de l’insuffisance éventuelle de ce suivi.

La première étape de l’étude consiste en la réalisation du diagnostic prévu par l’article D.642-4 (voir fiche n°3).

4-1-3 : Commission locale de l’AVAP

Une des principales nouveautés introduite par la loi du 12 juillet 2010 est la constitution d’une instance locale consultative à l’instar du dispositif des commissions locales des secteurs sauvegardés.

L’objectif est de créer une plate-forme d’échanges pérenne accompagnant l’ensemble de la démarche de l’AVAP depuis sa mise à l’étude, en passant par le suivi de cette dernière, jusqu’à son application, après création, dans le cadre de l’instruction des demandes d’autorisation de travaux (voir ci-après).

Dans le cas particulier où la commune siège de l’AVAP dispose d’un secteur sauvegardé, la commission locale du secteur sauvegardé peut assumer, sans modification de sa composition, les compétences normalement exercées par la commission locale de l’AVAP. Cette décision est prise par le préfet après délibération des collectivités locales concernées. Une telle possibilité n’est pas offerte lorsque le périmètre d’étude de l’AVAP excède le territoire de la où des communes bénéficiant du secteur sauvegardé.

La composition de la commission locale de l’AVAP est fixée à un maximum de quinze membres parmi lesquels des élus de la ou des collectivités concernées selon un nombre compris entre cinq et huit.

Les personnalités qualifiées, nommément désignées, sont au nombre de quatre et peuvent être choisies parmi des membres d’associations, d’organismes consulaires, des professionnels ou experts indépendants.

La commission adopte dès sa première réunion, par vote à la majorité des membres présents, un règlement intérieur pour définir ses conditions de fonctionnement. Le choix de l’élu président est effectué par vote interne à la commission dans les conditions fixées par le règlement intérieur.

L’architecte des Bâtiments de France n’est pas membre de la commission à laquelle il assiste avec voix consultative ; il ne peut, par conséquent, représenter le préfet ou le directeur régional des affaires culturelles.

Dans le cadre du suivi de l’étude de création ou de révision de l’AVAP, la commission aura à se prononcer en particulier à deux stades de la procédure d’instruction :

sur le projet d’AVAP qui sera soumis à l’organe délibérant de la ou des collectivités décentralisées compétentes puis à l’examen de la commission régionale du patrimoine et des sites (CRPS),

au retour de l’enquête publique, en vue de l’établissement du projet définitif de la servitude qui sera soumis à l’accord du préfet de département puis à la délibération de l’organe délibérant de la collectivité.

Dans le cadre de l’instruction des demandes d’autorisation de travaux, la commission peut être consultée :

– sur les projets nécessitant une adaptation mineure des dispositions de l’AVAP,

– sur les recours formés auprès du préfet de région en application de l’article L.642-6.

Les compétences de la commission ne se limitent pas au suivi de l’élaboration de l’AVAP, ni à la contribution à l’instruction des demandes d’autorisation de travaux, elles s’étendent au suivi permanent de l’évolution de l’AVAP au regard des objectifs assignés (elle pourra notamment être consultée en amont sur les projets importants de construction ou d’aménagement) et elle pourra, en tant que de besoin, proposer l’engagement d’une procédure de révision ou de modification de l’AVAP dans un cadre d’objectifs qu’elle définira préalablement.

Pour assurer un suivi régulier de l’évolution de l’AVAP après sa création, il est souhaitable que la commission soit réunie au moins une fois par an pour lui présenter un bilan périodique.

4-2 : Procédure de création d’une AVAP

4-2-1 : Instruction du projet

Le projet d’AVAP, qui comporte un rapport de présentation auquel est annexé le diagnostic, un règlement et un document graphique fait l’objet, à l’issue de son étude, d’un avis de la commission locale. Cet avis intervient après information du déroulement de la ­concertation.

Ce projet, éventuellement amendé pour tenir compte des observations de la commission, est arrêté par délibération de l’organe délibérant de la ou des collectivités territoriales concernées auxquelles a été préalablement présenté le bilan de la ­concertation.

Chaque collectivité délibère sur le projet d’AVAP tant en ce qui la concerne, au regard de la partie de son territoire couvert par l’AVAP, (dispositions graphiques et dispositions règlementaires écrites qui lui seraient spéciales) qu’en ce qui concerne les dispositions règlementaires écrites générales à l’AVAP. Ces délibérations sont transmises au préfet accompagnées de l’ensemble du dossier, comprenant en particulier les pièces de procédure.

Le préfet saisit le préfet de région de ce dossier pour consultation de la commission régionale du patrimoine et des sites.

Après avis de cette commission, le préfet de région transmet ce dossier au préfet de département accompagné dudit avis pour communication à l’autorité ­compétente.

L’autorité compétente procède à l’examen conjoint du projet par les personnes publiques mentionnées au b de l’article L.123-16 du code de l’urbanisme. Lorsque plusieurs autorités compétentes sont concernées, il est recommandé que le président de la commission locale procède à cet examen.

Lorsqu’une mise en compatibilité du PLU s’avère nécessaire, cet examen porte à la fois sur le projet d’AVAP et sur le projet de révision ou de modification du PLU. Dans ce cas, la procédure d’examen conjoint relève de chaque autorité compétente en matière de PLU.

A défaut de réponse des personnes publiques consultées dans un délai de deux mois, celles-ci sont réputées avoir émis un avis favorable.

4-2-2 : Enquête publique

L’autorité décentralisée organise l’enquête publique prévue à l’article L.642-3 du code du patrimoine par arrêté. Lorsque plusieurs collectivités territoriales sont compétentes, leurs organes délibérants peuvent désigner, par délibérations concordantes, l’une des autorités compétentes concernées afin de conduire l’enquête. L’enquête est alors engagée par arrêté de cette autorité, elle est unique et a lieu dans chacune des collectivités territoriales concernées dans les conditions fixées par les articles L.123-1 et suivants du code de l’environnement.

En application de l’article L.123-12 du code de l’environnement le dossier d’enquête publique comprend notamment tous les avis exigés par les législations et réglementations applicables. Il s’agit en particulier, des comptes-rendus des séances de la commission locale, de l’avis des personnes publiques consultées dans les conditions fixées par l’article L.123-16 du code de l’urbanisme et de l’avis de la commission régionale du patrimoine et des sites.

Lorsque le projet d’AVAP n’est pas compatible avec les dispositions du PLU, l’enquête porte à la fois sur le projet d’AVAP et sur le projet de révision ou de modification du PLU.

Les résultats de l’enquête sont présentés à la commission locale qui émet un avis sur les suites à donner au dossier.

A l’issue de l’enquête, l’autorité compétente saisit le préfet pour accord sur le projet d’AVAP et, le cas échéant, le projet de PLU.

4-2-3 : Création

Après accord du préfet, le projet d’AVAP, éventuellement amendé pour tenir compte de l’avis de a commission locale ainsi que, le cas échéant, le projet de PLU révisé ou modifié sont communiqués par l’autorité compétente chargée de la conduite de la procédure à l’organe délibérant de la ou des collectivités territoriales concernées.

L’AVAP est créée par délibération qui prononce également, le cas échéant, la révision ou la modification du PLU.

Lorsque plusieurs collectivités sont concernées, l’AVAP n’est créée que sur le territoire des collectivités qui ont décidé cette création.

4-3 : Procédure de révision d’une AVAP

La procédure de révision d’une AVAP se déroule dans les mêmes conditions que la procédure de création.

Si le diagnostic effectué dans le cadre de l’étude de création est obsolète ou si les conditions patrimoniales ou environnementales ont évolué, un nouveau diagnostic doit être effectué. Par ailleurs, le rapport de présentation doit préciser les évolutions apportées à l’AVAP existante et les objectifs visés.

4-4 : Procédure de modification d’une AVAP

L’AVAP ne peut faire l’objet d’une procédure de modification que si les évolutions projetées ne portent pas atteinte à l’économie générale de ses dispositions relatives à la protection du patrimoine bâti et des espaces.

Les simplifications de procédure apportées en 2007 au régime de modification des ZPPAUP sont conservées :

pas d’acte de mise à l’étude,

pas de consultation de la commission régionale du patrimoine et des sites.

En revanche, au titre de son rôle permanent dans la gestion de l’AVAP, la commission locale devrait être consultée avant et après l’enquête publique.

L’enquête publique d’une modification a également lieu dans les conditions fixées par les articles L.123-1 et suivants du code de l’environnement. Elle porte, le cas échéant, à la fois sur le projet de modification de l’AVAP et sur le projet de modification du PLU.

Le préfet de département doit donner préalablement son accord pour permettre que soit prononcée la modification de l’AVAP par la collectivité compétente.

4-2-5 : Schémas de synthèse des procédures de création ou révision et de modification

Les schémas de synthèse ci-après détaillent le déroulement des phases de l’instruction d’une AVAP depuis sa mise à l’étude jusqu’à sa création ou son approbation (révision ou modification).

4-4 : Transformation d’une ZPPAUP en AVAP

Des mesures transitoires permettent d’achever certaines procédures d’instruction de ZPPAUP en cours à la date de promulgation de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010.

Il en va ainsi :

– des procédures de modification de ZPPAUP,

– des procédures d’élaboration (loi n° 2011-665 du 15 juin 2011) ou de révision de ZPPAUP ayant fait l’objet d’une enquête publique.

L’usage de ces mesures transitoires ne dispense pas cependant de la nécessité de création d’une AVAP dans le délai de cinq ans à compter de l’entrée en vigueur de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010, soit le 14 juillet 2015.

Dans ces conditions, il conviendra d’apprécier l’opportunité d’un tel usage ou de recommander aux collectivités, pour garantir le respect de cette échéance, l’engagement d’une procédure complète d’AVAP comportant une nouvelle délibération de mise à l’étude.

Fiche 5 – Effets et obligations de l’avap

5-1 : Effets sur les autres régimes de protection

5-1-1 : Effets sur les périmètres de protection autour des monuments historiques

Quelle que soit la localisation du monument au sein ou hors du périmètre de l’AVAP, la création de l’AVAP a pour effet de suspendre l’application de la servitude des abords des monuments historiques sur le territoire de celle-ci. Au-delà, les parties résiduelles de périmètres d’abords continuent de s’appliquer.

Dans cette mesure, il peut y avoir lieu de délimiter l’AVAP de manière à réduire au minimum ces parties résiduelles. Il peut aussi être envisagé de rectifier voire de supprimer ces parties résiduelles par une procédure de périmètre de protection modifié en application de l’article L.621-30-1 du code du patrimoine.

En cas de transformation d’une ZPPAUP en AVAP la création de cette dernière implique que la servitude au titre des abords redevient applicable en dehors de l’aire sans besoin de procédure particulière autre qu’une notification du préfet auprès des collectivités intéressées en vue, le cas échéant, de la mise à jour du PLU (annexe servitudes).

Dans ce cas, comme dans le cas d’absence de transformation d’une ZPPAUP en AVAP, il sera, dans la plupart des cas, opportun de rééva­luer le dispositif des abords et de conduire une démarche de périmètre de protection modifié. Cette démarche s’effectue, soit par procédure de PLU lorsque l’élaboration ou la révision de celui-ci est conjointe à la création de l’AVAP, soit par procédure conduite sous la responsabilité du préfet.

Lorsque la réintroduction des abords résulte de la mise en œuvre d’une AVAP, il est recommandé de mener une procédure conjointe avec l’instruction de celle-ci et, notamment, d’organiser une enquête unique portant à la fois sur l’AVAP et sur le périmètre de protection modifié en application des dispositions de l’article L.123-6 du code de l’environnement.

Dans ce cas, il est opportun de confier la conduite de l’enquête à la collectivité compétente pour l’AVAP.

5-1-2 : Effets sur les sites classés et les sites inscrits

La création d’une AVAP n’a aucun effet sur l’application des servitudes de sites classés dans lesquels les demandes d’autorisation de travaux sont soumises à déclaration ou à autorisation au titre du code de l’environnement.

En revanche, la création d’une AVAP a pour effet de suspendre, sur le territoire qu’elle concerne, l’application des servitudes de sites inscrits.

5-1-3 : AVAP, secteur sauvegardé et PSMV

Poursuivant les mêmes objectifs, l’AVAP et le secteur sauvegardé n’ont pas vocation à se superposer. Toutefois, une AVAP peut évoluer en secteur sauvegardé. Dans ce cas, il peut être opportun, afin d’éviter tout vide règlementaire en l’absence de PLU, de supprimer la partie concernée de l’AVAP non pas au moment de la création du secteur sauvegardé mais au moment de l’approbation du PSMV.

La suppression d’une AVAP ne pouvant intervenir qu’en respectant la règle du parallélisme des formes avec la procédure de sa création, c’est-à-dire notamment après enquête publique, il est souhaitable d’effectuer une enquête concomitante entre celle relative à la suppression de l’AVAP et celle relative au PSMV.

5-2 : Rapports entre l’AVAP et le PLU et son PADD

Une nouvelle obligation de cohérence a été introduite entre AVAP et PLU. L’AVAP doit désormais prendre en compte les orientations du PADD.

Cette obligation répond au ­souhait :

d’une part, de ne pas faire de l’AVAP une servitude indépendante de la démarche ­d’urbanisme,

d’autre part, d’associer l’approche environnementale de l’AVAP à celle du PLU, le PLU étant exposé aux mêmes objectifs de protection environnementale et de développement durable.

Le PADD n’émettant que des « orientations générales d’aménagement et d’urbanisme », le rapport que doit entretenir l’AVAP avec ce dernier est un rapport non de conformité mais de compatibilité. A défaut, il est prévu, l’application de la procédure mentionnée à l’article L.123-16 du code de l’urbanisme.

Cette mise en compatibilité concerne également, en tant que de besoin les dispositions règlementaires du PLU.

Il est recommandé de ne pas faire usage dans le périmètre de l’AVAP des possibilités de protection offertes par le 7° de l’article L.123-1-5 du code de l’urbanisme, la qualification des protections devant relever de l’AVAP qui leur est dédiée.

Fiche 6 – Application de l’Avap et instruction des demandes d’autorisation de travaux

6-1 : Application de l’AVAP

Aucune anticipation d’application du projet d’AVAP n’est possible et le régime des abords des monuments historiques perdure jusqu’à l’entrée en vigueur de la délibération prononçant la création de l’AVAP.

Cette incapacité d’anticipation a pour corollaire l’impossibilité d’exercer, contrairement au cas d’un secteur sauvegardé dont le PSMV est à l’étude, une quelconque mesure de sauvegarde à l’encontre des demandes (sursis à statuer). En effet, l’avis de l’architecte des Bâtiments de France ne peut être émis qu’au titre du champ de visibilité d’un monument historique lorsque l’AVAP est en cours d’étude.

De même tant qu’une ZPPAUP n’est pas transformée en AVAP, la servitude « champ de visibilité » n’est pas opposable aux administrés effectuant des travaux en dehors de la zone mais dans le périmètre d’un monument historique situé à l’intérieur de celle-ci, les ZPPAUP continuant de produire leurs effets de droit.

6-2 : Instruction des demandes d’autorisation de travaux

6-2-1 : Régimes d’autorisation de travaux

Tous les travaux en AVAP, sauf ceux concernant les monuments historiques classés, sont soumis à une autorisation préalable en vertu des dispositions de l’article L.6426 du code du patrimoine. Les régimes d’autorisation de travaux sont :

soit l’autorisation d’urbanisme en application du code de l’urbanisme (déclaration préalable, permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir),

soit l’autorisation spéciale en application du code du ­patrimoine.

En AVAP, comme c’était le cas en ZPPAUP depuis la réforme des autorisations de travaux entrée en vigueur le 1er octobre 2007, tout dossier de demande d’autorisation de travaux contient impérativement une notice présentant la description des matériaux qu’il est envisagé d’utiliser ainsi que les modalités d’exécution de ces travaux. Cette obligation prévue en droit de l’urbanisme pour tous les travaux en AVAP soumis à formalité au titre du droit de l’urbanisme (articles R.431-14 (PC) et R.431-36 (DP) du code de l’urbanisme) a été étendue par l’article D.642-14 du code du patrimoine aux projets de travaux soumis à autorisation préalable en application de l’article L.642-6 du code du patrimoine.

Si un projet d’aménagement soumis à permis comporte des travaux de construction qui ne sont pas soumis à permis de construire (dépôt d’un PA valant PC) mais à déclaration préalable, le dossier du permis d’aménager précise les matériaux mis en œuvre et les modalités d’exécution prévues pour les travaux de construction.

Tous les travaux de démolition en AVAP sont soumis à permis de démolir en application de l’article R.421-28 du code de l’urbanisme sous réserve des dispenses prévues à l’article R.421-29 du même code (1). Si un projet de construction ou d’aménagement soumis à permis ou à déclaration préalable implique des démolitions, un permis de démolir est obligatoirement déposé.

Une déclaration préalable pour un projet de travaux comportant des travaux de démolition est radicalement irrecevable. Un tel dossier s’il a été transmis à tort à l’ABF par le maire est immédiatement renvoyé à l’autorité compétente sur ce motif.

6-2-2 : Instruction des demandes

Les modalités d’instruction des demandes d’autorisation de travaux évoluent par rapport au régime antérieur. Cette évolution porte essentiellement sur les conditions d’avis de l’architecte des Bâtiments de France et sur le traitement des recours contre cet avis.

6.2.2.1 : Avis de l’architecte des Bâtiments de France

L’avis de l’architecte des Bâtiments de France est obligatoire quel que soit le régime d’autorisation de travaux. Celui-ci dispose d’un mois à compter de sa saisine par l’autorité compétente pour émettre son avis.

Toutefois, s’il estime le dossier incomplet, il en avise l’autorité compétente dans un délai permettant à celle-ci de notifier au demandeur, dans le mois suivant le dépôt de la demande en mairie, un courrier de demande de pièces complémentaires.

Si l’architecte des Bâtiments de France ne rend pas d’avis dans le délai d’un mois, il est réputé avoir émis un avis favorable tacite.

6.2.2.2 : Recours contre l’avis de l’architecte des Bâtiments de France

L’avis de l’architecte des Bâtiments de France, quel que soit son sens, peut faire l’objet d’un recours formé par l’autorité compétente auprès du préfet de région dans l’hypothèse où cette dernière n’est pas d’accord avec le sens de cet avis ou une au moins des prescriptions proposées par l’ABF. A défaut, cet avis s’impose à l’autorité compétente.

La possibilité de recours de l’autorité compétente contre l’avis de l’architecte des Bâtiments de France s’applique à l’ensemble des régimes d’autorisation, dont celui de la déclaration préalable prévu par le livre IV du code de ­l’urbanisme.

La procédure de recours de l’autorité compétente est interne à la procédure d’instruction de la demande d’autorisation de travaux.

Cette procédure de recours peut s’exercer dans le cadre de tous les régimes d’autorisation de travaux, en particulier pour les déclarations préalables et pour les autorisations spéciales. Elle se traduit par la transmission, par l’autorité compétente, du dossier accompagné de son projet de décision.

Dans le cadre de la procédure de recours, le préfet de région ou le ministre, en cas d’évocation, n’émettent pas un avis qui se substitue à celui de l’ABF, mais se prononcent sur le projet de décision de l’autorité compétente.

Le préfet de région doit se ­prononcer :

sous quinze jours en ce qui concerne les déclarations préalables et les demandes d’autorisation spéciale,

sous un mois en ce qui concerne les permis après consultation éventuelle de la commission locale.

Ces délais s’entendent depuis la date de réception du recours dans l’un des services déconcentrés compétents de l’État (préfecture de région, préfecture de département, direction régionale des affaires culturelles, service territorial de l’architecture et du patrimoine), jusqu’à la date de réception de l’avis par l’autorité compétente. Passé ces délais le préfet est réputé avoir fait droit au recours.

Les délais de recours auprès du préfet de région s’inscrivant dans la procédure d’instruction, il est nécessaire que l’autorité compétente saisisse celui-ci rapidement à réception de l’avis de l’architecte des Bâtiments de France. C’est pourquoi un délai d’une semaine a été retenu pour procéder à cette saisine.

Pour saisir la commission locale en tant que de besoin et pour se prononcer sur le recours, le préfet de région peut déléguer sa signature au directeur régional des affaires culturelles. Il peut mettre fin à tout moment à cette délégation ou décider d’agir lui-même pour un dossier particulier.

Dans le cas de l’instruction d’un recours relatif à une demande de permis, le préfet a le libre choix de consulter ou non la commission locale. L’absence de consultation ne peut entraîner aucun vice de procédure.

Selon les dispositions prévues par le règlement intérieur de la commission, le préfet peut saisir cette instance d’une convocation par voie postale ou par voie ­électronique.

Lorsque cette instance siège, l’architecte des Bâtiments de France compétent est entendu pour présenter d’éventuelles ­observations.

Il ne peut donc représenter le directeur régional des affaires culturelles en tant que membre de l’instance et se retire au moment de la délibération.

Lorsque le quorum, établi au regard des membres présents, ne peut être atteint, le préfet de région peut cependant prendre sa décision dans le délai imparti sans que cette circonstance puisse lui être opposée.

La procédure de recours prévoit également la possibilité d’une évocation des dossiers relevant d’un intérêt national par le ministre chargé des monuments historiques et des espaces protégés. Cette évocation n’est possible que dans le cadre du recours formé auprès du préfet de région. Le délai d’instruction de la demande d’autorisation est alors porté à six mois, y compris en ce qui concerne les déclarations préalables et les autorisations spéciales de travaux.

Lorsque le ministre décide d’exercer son pouvoir d’évocation, il ne peut le faire qu’avant l’expiration du délai dont dispose le préfet de région pour se prononcer, que la commission locale ait été consultée ou non. Parallèlement à la transmission de la décision d’évocation à l’autorité compétente, copie en est faite au demandeur.

La décision du ministre est notifiée à l’autorité compétente dans les quatre mois suivant la date de dépôt d’un dossier complet de demande de permis ou de déclaration préalable, de manière à ce qu’elle puisse prendre la décision avant l’échéance de l’instruction de la demande, portée dans ce cas à six mois.

6-2-3 : Modalités d’instruction de l’autorisation spéciale de travaux

En AVAP, tous les travaux ayant pour objet ou pour effet de transformer ou de modifier l’aspect d’un immeuble bâti ou non doivent faire l’objet d’une autorisation. Le décret prévoit des dispositions particulières relatives à l’instruction des demandes d’autorisation préalable au titre du code du patrimoine (article L.642-6) pour la réalisation de travaux non soumis à formalité au titre du code de l’urbanisme. Il s’agit essentiellement des travaux d’infrastructure terrestre, maritime ou fluviale (voies, ponts, ports, aéroports), des travaux affectant les espaces publics (création d’une voie, aménagement d’un espace public…), des travaux dispensés de formalité au titre du code de l’urbanisme en application d’un seuil de superficie ou de hauteur (il n’y a pas de seuil particulier pour ces travaux en AVAP) ou encore des coupes et abattages d’arbre.

6.2.3.1 : Dossier de la demande d’autorisation spéciale

La demande d’autorisation est établie sur un formulaire CERFA spécial. Ce formulaire précise les pièces qui doivent être jointes en distinguant les projets de travaux de construction (auxquels doivent être assimilés les ouvrages d’art) et les projets d’infrastructure ou d’aménagement des sols.

6.2.3.2 : Dépôt et enregistrement de la demande d’autorisation spéciale

Que l’autorité compétente pour instruire la demande soit la commune ou un établissement public de coopération intercommunale, la demande et le dossier qui l’accompagne sont déposés ou adressés par pli recommandé à la mairie de la commune du lieu des travaux. Le maire de cette commune affecte un numéro d’enregistrement à la demande, en délivre récépissé et procède à l’affichage de l’avis de dépôt de cette demande en mairie.

6.2.3.3 : Instruction de la demande d’autorisation spéciale

L’instruction par le service de l’État chargé de l’architecture et du patrimoine intéressant les demandes relevant de la compétence de l’État est effectuée, à l’instar du régime d’instruction des travaux sur monument historique classé, au seul titre du code du patrimoine.

Cette instruction comprend cependant l’avis du maire qui ­s’exprime au titre de l’application des règles d’urbanisme que la décision doit prendre en compte.

6-3 : Sanctions pénales

A l’intérieur d’une aire de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine, les travaux illicites, c’est à dire effectués sans autorisation ou en violation de l’autorisation délivrée ou de ses prescriptions, peuvent être poursuivis sur le fondement des articles L.480-1 et suivants du code de l’urbanisme dès lors que ces travaux sont soumis à formalité (permis de construire, d’aménager ou de démolir, déclaration préalable) en application du code de l’urbanisme (Livre IV).

Les agents des directions régionales des affaires culturelles, services territoriaux de l’architecture et du patrimoine peuvent être commissionnés par le ministre aux fins de dresser procès-verbal de ces infractions (pour plus d’information sur cette question voir le « guide de l’action pénale des agents de la direction générale des patrimoines » disponible sur l’intranet du ministère).

Tous les autres travaux ayant pour objet ou pour effet de transformer ou de modifier l’aspect d’un immeuble bâti ou non au sein de l’AVAP (voir 6-2-3) et soumis à autorisation préalable au titre du droit du patrimoine n’entrent pas dans le champ d’application du droit pénal de l’urbanisme.

Le législateur ayant supprimé le délit de travaux réalisé en infraction autrefois prévu en droit pénal du patrimoine, une contravention de la cinquième classe (2) a été créée pour pallier cette lacune.

«Art. R. 642-29. – Le fait, pour toute personne, de réaliser des travaux dans une aire de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine sans l’autorisation préalable prévue au premier alinéa de l’article L. 642-6 est puni de l’amende prévue pour les contraventions de la cinquième classe.

« La récidive de la contravention prévue au présent article est réprimée conformément aux articles 132-11 et 132-5 du code ­pénal »

Les agents des DRAC/STAP ne peuvent pas être commissionnés pour le constat de cette nouvelle infraction ou de sa récidive en l’absence de fondement législatif

Il convient donc en cas de constatation par un agent du service de la commission de cette infraction que ce dernier sollicite un officier de police judiciaire afin qu’il dresse procès-verbal de contravention, de déposer plainte auprès d’un commissariat ou de la gendarmerie ou de dénoncer les faits au procureur de la République par lettre recommandée avec accusé de réception.

La création de cette nouvelle contravention a pour finalité de combler une lacune du dispositif en cas de travaux, non soumis à formalité au titre du CU, réalisés en AVAP sans autorisation préalable. Pour les travaux en AVAP soumis à formalité au titre du CU, le dispositif répressif des articles L.480-1 du CU s’applique pleinement.
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